В середине октября в столице Норвегии прошли два события, которые могут существенным образом изменить тот режим, в котором прозрачность внедряется в современную систему политэкономических отношений: речь идёт о конференции международной организации Publish What You Pay (PWYP - «Публикуй, что платишь») и о глобальном форуме Extractive Industries Transparency Initiative (EITI – Инициатива по прозрачности в добывающей промышленности).
PWYP – это коалиция неправительственных организаций из нескольких десятков стран, доходы которых в большинстве своём состоят из минеральных и сырьевых ресурсов. PWYP занимается разработкой стандартов гласности и открытости информации в отношении работы крупнейших транснациональных корпораций. Что касается EITI, то эта инициатива более высокого уровня: будучи выдвинутой британским премьером, она осуществляется при поддержке правительств стран, богатых природными ресурсами, и при обязательном участии неправительственных организаций и сырьевого бизнеса. Но стратегические задачи PWYP и EITI в своей основе совпадают – и та, и другая нацелены на такое изменение системы международных отношений, которое предполагало бы сдвиг в балансе между частными и публичными интересами в пользу последних.
Идея – норма - институт
Процесс EITI является прекрасной иллюстрацией трансформации прозрачности из идеи в норму и далее в институт.
Начальная стадия этого процесса связана с пониманием прозрачности как идеи. Здесь уместно сослаться на одного из наиболее влиятельных представителей «английской школы» Хедли Булла, для которого любые правила являются в своей основе интеллектуальными конструктами[1]. Аналогами в других сферах могут служить примеры регионостроительства, ставшие производными от идей, высказанных теми или иными политическими деятелями.
Прозрачность как идея представлена в дискурсе множеством всевозможных конференций и публикаций на эту тему, как в академических кругах, так и в средствах массовой информации. Именно здесь озвучиваются основные аргументы «за» и «против», уточняются концепты и в конечном итоге формируется «словарь» публичной коммуникации в этой проблемной сфере. При этом дискурс прозрачности содержит в себе сильный идеологический компонент: известно, что наиболее критические голоса в отношении самого этого концепта традиционно раздавались с левого фланга, из неомарксистско-антиглобалистских кругов: Жан Бодрийяр, Мишель Сюриа и другие французские интеллектуалы приписывали прозрачность либеральному «политическому словарю» и, соответственно, взваливали на неё ответственность за неолиберальную экономическую политику современного глобального Капитала. Теперь же, после того как заработал механизм PWYP – EITI, ситуация выглядит несколько иначе: именно всемирный неолиберализм, воплощённый в структурах, поддерживаемых Джорджем Соросом, начал, по сути, осуществлять политическую «повестку дня» «новых левых» (борьба с бедностью в развивающихся странах, контроль над ТНК и международными финансовыми организациями и пр.) – причём именно при помощи инструментария прозрачности.
В России ещё только начинает формироваться свой дискурс прозрачности – пока всего лишь в виде отдельных «островков», находящихся в окружении «океана безмолвия». Действительно, ни российское правительство, ни бизнес пока не готовы сформулировать своё отношение (пусть и негативное) к EITI. Мы чуть позднее вернёмся к этой теме.
Вторая стадия интересующего нас процесса связана с трансформацией идеи в норму, которая определённым образом формулируется, интерпретируется, встраивается в различные контексты и апробируется в сетевом формате. Допустим, такое перетекание происходит, когда на основе концептуально проработанных концептов составляются документы типа Новой энергетической политики Европейского банка реконструкции и развития или «зелёный доклад» (Green Paper) Евросоюза по энергетической безопасности. На этом этапе в ход вступают такие понятия, как, например, «ответственное финансирование» (термин, применяемый в качестве этического стандарта для оценки политики предоставления кредитов странам, богатым сырьевыми ресурсами) или «проектно-ориентированные лоббистские коалиции» (одна из организационных форм существования групп, выступающих в поддержку мер по прозрачности). Можно говорить о складывании своего рода «культуры прозрачности», которая основана на убеждении и поощрении, но не на санкциях.
Но если есть формирующаяся норма – значит, не может не быть и отклонений от неё. Собственно, суть второй стадии и состоит в том, чтобы определённую модель экономического поведения, называемую нормой, отграничить и противопоставить иной модели, которая определяется как отклонение.
Наконец, на третьей стадии норма плавно перетекает в институт, базирующийся на определённом организационном фундаменте. Например, такой переход наблюдается, когда PWYP инициирует диалог с международными банками, требуя от них более жёстких стандартов финансовой прозрачности. В своём пределе институционализация приводит к легализации, то есть к принятию субъектами на себя юридически точных обязательств и к делегированию какой-то инстанции прав по контролю за исполнением этих обязательств.
Однако процесс этот долог и сложен, поскольку типична ситуация, при которой ключевые игроки на этом поле - включая Международный валютный фонд, Международный совет стандартов бухгалтерского учёта (IASB) и некоторые другие - не могут заставлять страны принимать на вооружение передовые методы прозрачности, поскольку не имеют для этого формальных полномочий. Поэтому любые договорённости могут достигаться только в процессе долгих переговоров, примером которых могут служить, скажем, многочисленные попытки PWYP добиться от IASB изменения стандартов бухгалтерской отчётности в сторону большей открытости информации.
Любая норма требует своих процедур и правил. Институциональный потенциал прозрачности как института состоит из его символического капитала, материальных ресурсов и контрактных обязательств, которые берут на себя присоединившиеся страны. Допустим, в рамках EITI сформирован Трастовый Фонд, который покрывает расходы на содержание небольшого управленческого аппарата этой Инициативы и его текущей работы, а коалиция PWYP создала Фонд для юридической защиты своих сотрудников, которым угрожают преследования в странах, противящихся внедрению более жёстких стандартов прозрачности в отношении добывающих отраслей.
Описанная трёхступенчатая схема, конечно же, обладает внутренней динамикой, поскольку все три её элемента взаимосвязаны и обусловлены друг другом: институционализация прозрачности, к примеру, очевидным образом ведёт к изменению дискурса и т.д. Кроме того, внутри этой схемы выделяются так называемые транзитные ситуации: так, переход от прозрачности-как-дискурса к прозрачности-как-норме требует усилий акторов, работающих в формате центров публичной политики, то есть сочетающих гражданскую активность с наличием определённых экспертно-аналитических возможностей. Переход же от нормы к институту требует организационных и материальных обязательств со стороны государства, которые в своей совокупности, если следовать норвежской терминологии, создадут почву для “petroleum governance” – управления нефтяными отношениями.
Российские раздумья
Россия пока остаётся в стороне от формирующейся инфраструктуры прозрачности; единственным показателем хоть какого-то интереса нашей страны к тому, что происходило в Осло, было присутствие на форуме EITI двух представителей нашего посольства. Между тем российская тема часто звучала на заседаниях в Осло. Так, Джордж Сорос прямо, без обиняков назвал нашу страну главным источником для энергетической безопасности в Европе, что, однако, не нашло ни понимания, ни поддержки на севере Европы, если судить по интервью норвежского министра международного развития Эрика Солхэйма газете «Время новостей». Более того, в документах EITI Россия часто упоминалась в качестве составной части так называемой «группы БРИК» (Бразилия, РФ, Индия, Китай), в которую западные страны включают четыре незападные страны с огромным экономическим потенциалом. Знает ли Кремль, что нас включили в этот самый БРИК, неизвестно, но важнее другое – в EITI есть многие элементы, которые могут привлечь российское руководство. Взять хотя бы стратегию EITI в отношении коммерческих банков, которая предполагает репатриацию активов, полученных незаконным путём; разработку «белого списка» банков, придерживающихся принципов информационной открытости; принятие более эффективного законодательства о предотвращении отмывания денег, пересмотр принципа конфиденциальности банковской информации.
Известно, что в основе механизма EITI лежит тесное взаимодействие между тремя «игроками» - государством, бизнесом и гражданским обществом. Если хотя бы один из них откажется от участия, то вся конструкция разрушится. В этой связи логично было бы задаться вопросом: какие стимулы в плане присоединения к Инициативе есть внутри каждого из этих трёх сегментов?
Начнём с государства, которое, во-первых, взяло на себя определённые обязательства в рамках договорённостей «Большой Восьмёрки» о поддержке прозрачности в различных её измерениях. Во-вторых, правительственный аппарат нуждается в прозрачности для контроля за нефтяной и газовой промышленностью в целом и для более полного сбора налогов в частности. В-третьих, любое правительство, которое привержено принципам прозрачности финансовой информации, заручается дополнительными ресурсами публичной поддержки, что Кремлю явно не помешало бы.
Наконец, в-четвёртых, большая прозрачность могла бы своевременно предотвратить некоторые конфликты – типа того, который в последнее время развернулся вокруг проекта «Сахалин – 2». Вот что говорится по этому поводу в одном из информационных документов PWYP: «Правительственные чиновники и Европейский банк реконструкции и развития объявили Соглашение о разделе продукции (PSA) в качестве главного достижения, но отказались раскрыть этот документ. Копия этого документа в конечном счёте просочилась в неправительственные организации, которые в 2004 г. начали проведение экспертизы, по итогам которой было сделано заключение о том, что заключённое по проекту PSA соглашение было чрезвычайно неблагоприятно для российского правительства... Если бы PSA был публично раскрыт и обсуждён, возможно, гражданское общество и ответственные правительственные чиновники успешно бы провели кампанию за лучшие условия. Вместо этого, более чем десятилетие спустя, Россия начала международное разбирательство, хотя и законно, но запоздало опротестовав PSA».
Есть свои потенциальные стимулы и у бизнеса. Во-первых, прозрачность, как показывает практика, обеспечивает дополнительные инвестиции, которые России нужны, в том числе и в предприятия добывающей промышленности. Во-вторых, требования прозрачности могут быть выдвинуты российским бизнесом в тех случаях, когда он сам выступает в роли инвестора и, что бывает весьма часто, встречается с закрытой (в информационном и политическом планах) средой, чреватой дискриминацией в отношении отечественных предпринимателей. Препятствия такого рода в своё время периодически имеют место в странах Балтии и Восточной Европы. В-третьих, российский добывающий бизнес, работающий в соседних с РФ странах, может быть заинтересован в регулярном раскрытии информации о том, какие суммы он ежегодно платит в бюджеты этих государств – вполне вероятно, что такие сведения могут в более справедливом и выгодном свете представить роль России в странах «ближнего зарубежья». Наконец, в-четвёртых, бизнес может обратиться к стандартам прозрачности при конкуренции на зарубежных рынках (в том числе в странах СНГ) с крупнейшими иностранными компаниями, взявшими на себя многие обязательства по разглашению информации (особенно это касается British Petroleum, Exxon Mobil, Statoil, Hydra и других компаний).
Вероятно, в качестве одного из вариантов подключения российского бизнеса к механизмам международной прозрачности могло бы стать участие одной или нескольких ФПГ в Группе инвесторов EITI, куда входит несколько десятков банков, страховых компаний и финансовых корпораций, в основном из стран Запада. Может быть, это будет стратегически более правильным вложением капитала, чем покупка яхт или футбольных клубов по всему миру?
Наконец, о гражданском обществе, которое сейчас, в свете произошедших за последние годы политических сдвигов, находится на перепутье и нуждается в новом понимании своей социальной миссии. Поиск некоммерческими организациями (НКО) новых сфер приложения своих сил в этой связи естественен. Поскольку в этой сфере, как и в бизнесе, выживают сильнейшие, создание сетевой коалиции из российских негосударственных организаций, занятых проблемами обеспечения прозрачности в нефтегазовом секторе, могло бы стать очень привлекательным вариантом. Тем более что даже в таких явно не блещущих демократическими достижениями странах, как Азербайджан или Нигерия, есть место для коалиций общественных организаций, построенных на принципах EITI и PWYP. Кроме того, в лице НКО российское государство вполне могло бы найти себе дополнительный рычаг воздействия на олигархические структуры, отличающиеся закрытостью.
Таким образом, Москва могла бы заинтересоваться возможностями, предоставляемыми EITI, однако полноценное участие России в этой Инициативе, скорее всего, станет возможным только после того, как её партнёры по «Большой Восьмёрке» присоединятся к ней не только в качестве спонсоров (а значит – своего рода патронов и даже, в каком-то смысле, менторов), но и в качестве стран, берущих на себя те же обязательства по прозрачности, что и развивающиеся страны «третьего мира». В противном случае Россия может оказаться в рамках EITI на том же положении, что Монголия, Нигер или Восточный Тимор. Между тем известно, что у таких стран, как США, есть свои проблемы с собственным нефтяным бизнесом. Кроме того, требования по изменению политики предоставления займов по линии международных финансовых институтов, которая часто закрывает глаза на разворовывание больших сумм денежных средств, тоже в значительной степени должны быть адресованы Соединённым Штатам.
Ряд международных неправительственных организаций (в частности, «Глобальный свидетель») обращают внимание на присутствие в международных цепочках по сомнительным газовым сделкам между Украиной и Туркменистаном немецкого Deutsche Bank’a и бизнесменов из Великобритании, Венгрии, Голландии, Дании, Кипра и Австрии, являющихся акционерами печально известной компании Eural Trans Gas[2]. В прессе, кроме того, есть масса свидетельств интереса ФБР к связям между российской газовой группой «ИТЕРА» и председателем рабочей группы «Дума – Конгресс» Куртом Уэлдоном[3]. Кстати, именно под эгидой PWYP недавно был опубликован доклад, вскрывающий некоторые проблемы, существующие в США и касающиеся препятствий для реализации американцами стандартов прозрачности, которые Вашингтон требует от других стран[4].
Показателем того, что указанная проблема касается отнюдь не только России, а носит, скорее, структурный характер, стало отсутствие в Осло представителей от трёх других стран БРИК – Бразилии, Индии и Китая. Следовательно, ключевая проблема, стоящая сегодня перед EITI, – это стирание нынешней границы между небольшой группой «доноров» и странами, берущими на себя обязательства в рамках этой Инициативы.
Семантика прозрачности
У формирующегося пространства прозрачности есть своя семантика. Его выражением стал слоган, фигурировавший в видеоролике, показанном на открытии конференции в Осло: «Знание - Эффективное правление - Отчётность». А контр-пространство было семантически маркировано противоположным образом: «Бедность – Коррупция – Конфликты».
Это «пространство прозрачности» является комбинацией и политических и деполитизированных форм отношений власти. Так, с одной стороны, речь идёт о разработке ряда технических, процедурных требований к бизнесу и государству. С другой же стороны, присоединение к EITI – это результат политической воли того или иного правительства, равно как списание долгов развивающихся стран всегда было и будет политическим актом.
В рамках этого пространства возможны различные шаги по уточнению функций структур, его образовавших. Например, известно, что многие участвующие в Инициативе правительства «расширяют саму концепцию гражданского общества с тем, чтобы включить представителей промышленных ассоциаций, политических партий и парламентов»[5]. Предметом обсуждения становится и роль государства: с одной стороны, утверждается, что «получаемая гражданским обществом поддержка не должна зависеть от правительственных организаций», с другой – что правительствам рекомендуется «выделять из годового бюджета достаточные государственные средства на покрытие расходов по EITI».
Внедрение норм прозрачности в России – составная часть более широкой проблемы, связанной с адаптацией нашей страны к международным экономическим и информационным стандартам. Россия более или менее комфортно чувствует себя в качестве составной части организаций (например, ООН), в создании которых она непосредственным образом принимала участие. С прозрачностью же – ситуация иная, более сложная и противоречивая. Но если мы верим, что «вначале было слово», то именно с обсуждения идей, предлагаемых EITI и PWYP, и следовало бы начинать (пусть и с опозданием) свой путь в этом направлении, если мы не хотим говорить на разных языках с нашими партнёрами и придерживаться разных принципов ведения бизнеса в мире.
23 октября 2006 г.
АНДРЕЙ МАКАРЫЧЕВ, - Доктор исторических наук, профессор Нижегородского государственного лингвистического университета
-----------------
[1] Hedley Bull. The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics. New York: Columbia University Press, 2002.
[2] Funny Business in the Turkmen – Ukrainian Gas Trade. A Report by Global Witness, April 2006.
[3] Москва теряет очередного лоббиста на Капитолийском холме // Независимая газета, 18 октября 2006 г. Стр.7.
[4] Paul Bugala. Transparency Begins at Home. An Assessment of United States Revenue Transparency and EITI Requirements. Oxham America & Publish What You Pay, June 2006.
[5] В центре внимания – EITI. Концепция и рекомендации открытого общества Инициативе прозрачности добывающих отраслей промышленности. «Публикуй, что платить» и Институт «Наблюдение за доходами», октябрь 2006 г. Стр.16.
|
