"Управлять - это предвидеть"
В период масштабных трансформаций, которые уже более десяти лет переживает современная Россия, представляется важным творчески осмыслить исторический опыт подобного рода ситуаций предшествующих периодов. В контексте этой общей посылки исследовательский интерес представляет анализ столыпинских преобразований начала XX в. По сути, П.А.Столыпину пришлось решать две глобальные и логически взаимосвязанные задачи: во-первых, вывести страну из общенационального кризиса, до предела обостренного революционными потрясениями 1905-1906 гг., а, во-вторых, осуществить системные реформы, которые должны были создать условия и предпосылки, с одной стороны, для политической стабилизации и экономического роста страны, а с другой стороны - для последующего эволюционного развития.
Столыпинскому периоду (1906-1911) российской истории посвящена огромная историография, созданная несколькими поколениями отечественных и зарубежных исследователей, принадлежащих к различным идеологическим направлениям и научным школам (См.: П.А.Столыпин. Библиографический указатель. - М., 2002; Анфимов А.М. П.А.Столыпин и российское крестьянство. - М., 2002; Сидоровнин Г.П. П.А.Столыпин. Жизнь за Отечество. Жизнеописание (1862-1911). - М., 2002; Кара-Мурза С. Столыпин - отец русской революции. - М., 2002; Федоров Б.Г. Петр Аркадьевич Столыпин. - М., 2002; Давыдов М.А. Очерки аграрной истории России в конце XIX - начале XX вв. /По материалам транспортной статистики и статистики землеустройства/ - М., 2003; Россия сельская XIX - начало XX века. - М., 2004). За почти вековой период обществоведами разных специальностей (историки, экономисты, юристы) накоплен значительный фактографический материал. Однако историографический парадокс состоит в том, что до сих пор нет специальных работ, посвященных изучению собственно мировоззренческих, идеологических и политических представлений самого Столыпина, которые лежали в основе замысла и технологий его реформ. Издание Фондом изучение наследия П.А.Столыпина ряда фундаментальных публикаций, содержащих огромный массив документов и материалов, впервые дает вполне реальную и объективную возможность приступить к изучению именно системы мировоззренческих, идеологических, социокультурных представлений одного из крупных реформаторов России начала XX века (См.: Столыпин П.А. Программа реформ. Документы и материалы. В 2 т. - М., 2003; Тайна убийства Столыпина. - М., 2003; Столыпин П.А.Переписка. - М., 2004).
Основываясь на совокупности источников непосредственно исходящих от самого Столыпина, попытаюсь систематизировать его смысловые высказывания, содержавшиеся в речах в Государственной думе и Государственном совете, в Совете по делам местного хозяйства, во всеподданнейших отчетах и докладах, записках, письмах и интервью (Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911. - М., 1991; Столыпинская реформа и землеустроитель А.А.Кофод. Документы. Переписка. Мемуары. - М., 2003). В итоге это позволит, на мой взгляд, поставить проблему о типе столыпинской модернизации России.
Вначале остановлюсь на общей характеристике некоторых его общих базовых мировоззренческих и идеологических положениях. Во-первых, красной нитью через все тексты проходит мысль о необходимости идти "своим, русским, национальным путем" (См.: Столпыин П.А. Нам нужна Великая Россия. - С. 338, 362, 363) при разработке как исходного замысла преобразований, так и всей технологической "цепочки" реализации. Подчеркну, что из такой посылки не следует, что Столыпин вообще отрицал или игнорировал западноевропейский, или шире - мировой опыт. В сохранившихся текстах имеется значительная информация о том, что Столыпин не только внимательно изучал этот опыт, но и стремился его аккумулировать как в теоретическом плане, так и использовать практически с учетом исторических особенностей России. В своих текстах он неоднократно ссылался на труды западноевропейских теоретиков, политиков и практиков. Однако определяющим для него был собственный национальный исторический опыт формирования российской государственности, совокупность социокультурных традиций, прежде всего православных, русского народа. В этом контексте смысловое значение приобретают слова о его "неуклонной приверженности к русским историческим началам", к "русскому национальному пути".
Во-вторых, Столыпин прекрасно осознавал переживаемую Россией ситуацию и давал содержательные определения данному процессу: "перестройка и брожение", "великий исторический перелом", "время переустройства всех государственных законодательных устоев" (См.: Столпыин П.А. Нам нужна Великая Россия. - С. 50, 51). По сути, речь шла о неком масштабном переходном периоде, когда, по образному выражению самого Столыпина, совершается процесс "новоскладывающейся государственной жизни России" . Хронологические рамки этого переходного периода Столыпин определял, на мой взгляд, также вполне реалистически, учитывая совокупность исторических условий предстоящей трансформации России. В интервью саратовской газете "Волга" 1 октября 1909 г. премьер-министр заявил: "Дайте государству 20 лет покоя, внутреннего и внешнего, и вы не узнаете нынешней России!".
В-третьих, в рамках переходного периода Столыпин предполагал решить две взаимосвязанные проблемы: текущую, суть которой состояла в выводе страны из состояния "анархии и хаоса", и перспективную - проведение комплекса системных реформ, необходимых для создания стабильной и динамичной Великой России. Еще в 1972 г. ленинградский историк В.С.Дякин в своей статье привел важное высказывание Столыпина: "Реформы во время революции необходимы, так как революцию породили в большей мере недостатки внутреннего уклада. Если заняться исключительно борьбой с революцией, то в лучшем случае устраним последствия, а не причину… К тому же этот путь торжественно возвещен, создана Государственная дума, и идти назад нельзя. Это было бы роковой ошибкой: там, где правительство победило революцию (Пруссия, Австрия), оно успевало не исключительно физической силой, а тем что, опираясь на силу, само становилось во главе реформ. Обращать все творчество правительства на полицейские мероприятия признак бессилия правящей власти" ( Дякин В.С. Столыпин и дворянство // Проблемы крестьянского землевладения и внутренняя политика России. - Л., 1972. - С. 233-234). Чтобы убедиться в неслучайности такого рода высказываний Столыпина, обратимся к другим его текстам. Он был убежден в том, что любого рода "злодейства должны пресекаться без колебаний" (имеются в виду революционные эксцессы - В.Ш.) и "если государство не даст им действительного отпора, то теряется самый смысл государственности. Поэтому правительство, не колеблясь, противопоставит насилию силу" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 29). Взявшись за выполнение отрицательной задачи (подавление революции - В.Ш.), власть, по мнению Столыпина, должна отчетливо осознавать, что "для лиц, стоявших у власти… нет… греха большего, чем малодушное уклонение от ответственности" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 364) . Подчеркивая, что именно "бездействие власти ведет к анархии", Столыпин был убежден в том, что "святая обязанность" правительства состоит в том, чтобы "ограждать спокойствие и законность, свободу не только труда, но и свободу жизни, и все меры, принимаемые в этом направлении, знаменуют не реакцию, а порядок, необходимый для развития самых широких реформ" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 41).
Из этой общей посылки следовал социологический вывод: ограждая население от революционных эксцессов, правительство обязано "идти по пути строительства, чтобы создать вновь устойчивый порядок, зиждущийся на законности и разумно понятой истинной свободе" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 30). И эта стратегическая задача созидания основ новой жизни не может, по мнению Столыпина, "меняться в зависимости от злого умысла преступников: можно убить отдельное лицо, но нельзя убить идею, которою воодушевлено правительство Нельзя уничтожить волю, направленную к восстановлению возможности жить в стране и свободно трудиться" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 29).
В-четвертых, для выяснения содержания "идеи" важно понимание того контекста, в котором она формировалась. По мнению Столыпина, Манифестом 17 октября 1905 г. в России установлен "представительный строй", который был дарован "самодержавным монархом" и, следовательно, является обязательным для всех его верноподданных (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 103). По мере дальнейшей эволюции политической системы "преобразованное по воле монарха отечество наше должно превратится в государство правовое" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 51, 53). Как видим, Столыпин вполне четко и определенно фиксирует содержательный вектор переходного процесса - создание в России правового государства.
В-пятых, представляется весьма важным уяснение понимания самим Столыпиным природы и ролевых функций российского государства. Так, определяя его содержательные параметры, Столыпин характеризует его как монархическое, национальное (русское) и православное. В общем и целом речь шла о традиционном славянофильском понимании природы и функций государства в русской истории.
Для прояснения представлений Столыпина о государстве в широком понимании данного понятия обратим внимание на характеристику им двух его типов: европейского, где конституционный режим стал фактом, и российского, где "обновленному" после Манифеста 17 октября 1905 г. политическому строю предстоит еще определенная трансформация. В первом случае, считал Столыпин, речь идет о государстве, "понимаемом как совокупность отдельных лиц, племен, народностей, соединенных одним общим законодательством, общей администрацией". Такой тип государства, "как амальгама, блюдет и охраняет существующее соотношение сил". Второй же тип государства представляет "государство как некую силу, союз, проводящий народные исторические начала. Такое государство, осуществляя народные заветы, обладает волей, имеет силу и власть принуждения, такое государство преклоняет права отдельных лиц, отдельных групп к правам целого. Таким целым я почитаю, - говорил Столыпин, - Россию" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 340). Именно из такого понимания государства вытекал неоднократно повторяемый Столыпиным вывод о том, что государство является высшей ценностью, а его общее "благо" является высшим законом.
Характерны также высказывания Столыпина о том, что в экстремальной ситуации, непосредственно угрожающей распаду, государство, власть не только может, но и обязано использовать все меры внеправового характера, чтобы сохранить единство и неделимость страны. Ссылаясь на исторические прецеденты, Столыпин не отрицал также и возможности установления временной диктатуры, которая, по его словам, "иногда выводила государство из опасности и приводила до спасения". Так, в своей речи в Государственной думе он подчеркивал 13 марта 1907 г.: "Бывают, господа, роковые моменты в жизни государства, когда государственная необходимость стоит выше права и когда надлежит выбирать между цельностью теорий и целостью отечества". Однако, считал он, такого рода временные меры не должны "приобретать постоянного характера", ибо "когда они становятся длительными, то, во-первых, они теряют свою силу, а затем могут отразиться на самом народе, нравы которого должны воспитываться законом" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 75).
Делая акцент на правовом характере реформированного политического строя в России после 17 октября 1905 г., Столыпин специально остановился на понимании им природы и ролевых функций собственно русского национального государства. Обратив внимание на основные этапы эволюции государства в России в своей программной речи 16 ноября 1907 г. в III Думе, Столыпин заявил: "Ведь русское государство росло, развивалось из своих собственных русских корней, и вместе с ним, конечно, видоизменялась и развивалась и Верховная царская власть". Делая акцент именно на органическом росте русской государственности. Столыпин считал принципиально неприемлемыми к ней какие-либо иностранные "прививки" типа парламентаризма. "Нельзя к нашим русским корням, - заявил он, - к нашему русскому стволу, прикреплять какой-то чужой, чужестранный цветок. Пусть расцветет наш родной русский цвет, пусть он расцветет и развернется под влиянием взаимодействия Верховной власти и дарованного ею нового представительного строя" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 107).
Из данной посылки вытекало три основных положения. Во-первых, "Верховная власть является хранительницей идей русского государства, она олицетворяет собой его силу и цельность, и если быть России, то лишь при условии всех сынов ее охранять, оберегать эту власть, сковавшую Россию и оберегающую ее от распада". Во-вторых, "историческая самодержавная власть и свободная воля монарха являются драгоценнейшим достоянием русской государственности, так как единственно эта власть и эта воля, создав существующие установления и охраняя их, признана, в минуту потрясений и опасности для государства, к спасению России и обращению ее на путь порядка и исторической правды". В-третьих, все изменения политического строя в России произошли именно "сверху", по инициативе и воле монарха, установившему "правовой уклад, соответствующий русскому народному самосознанию" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 102 - 103).
Как видим, Столыпин по своим исходным политическим представлениям являлся последовательным сторонником монархического принципа. Он также считал, что монархический принцип пронизывал и всю "обновленную" политическую систему после издания Манифеста 17 октября 1905 г. Причем российский монарх, в отличие, например, от своих венценосных английских родственников, согласно новой редакции Основных законов, продолжал сохранять за собой огромные властные прерогативами. Отстаивая принцип монархизма, Столыпин был убежден в том, что он тем самым защищает основы русского государства, которое, будучи единым цельным организмом, и отлаженным властным институтом, выражает общенациональные интересы . (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 94, 95, 165).
В-шестых, "маховиком" всей государственной жизни страны, по мнению Столыпина, должно было стать сильное правительство, назначаемое монархом и действующее под его непосредственным контролем. Исследовательского внимания заслуживают критерии, на основе которых Столыпин формировал правительственную "команду". Если учесть, что в переходный период, когда еще только шло формирование новой политической системы и, естественно, отсутствовала система правовых норм, роль формируемой "команды" была весьма важной. Недаром Столыпин подчеркивал: "В тех странах, где еще не выработано определенных правовых норм, центр тяжести, центр власти лежит не в установлениях, а в людях" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 65, 158).
Сильное и эффективное правительство, по мысли Столыпина, должно иметь вполне определенные и ясные идеалы, обладать "зрелой государственной мыслью и твердой государственной волей" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 130)., быть "хранительницей государственности и целостности русского народа" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 63, 101). Такое правительство должно осуществлять общенациональную политику и во всех своих действиях руководствоваться исключительно общегосударственными интересами. "Мы, - говорил Столыпин о возглавляемом им правительстве, - рулевые, стоящие у компаса, и должны смотреть только на стрелку… Мы - межевщики, которым доверены межевые признаки… Мы - главные, поставленные для охраны демаркационной линии" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 174 - 175). В этих высказываниях Столыпина, по сути, речь шла не только о сильном, но и ответственном правительстве, разрабатывающем и предлагавшем обществу меры общегосударственного характера. Подчеркивая, что в условиях переходного времени принципом "государственного напряжения" должно стать общепонятное русское слово "поднатужиться", правительство должно взять на себя всю тяжесть ответственности за судьбы страны и создать стройный и эффективный центральный и региональный аппарат управления. Правительство, отмечал Столыпин, должно иметь на местах "исполнителей испытанных, которые являются его руками, его ушами, его глазами. И никогда ни одно правительство не совершит ни одной работы, не только репрессивной, но и созидательной, если не будет иметь в своих руках совершенный аппарат исполнительной власти" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 104, 156).
Столыпин считал, что решение проблемы укрепления вертикали власти может гарантировать, что и "при новом строе Россия не развалится, не расчленится на части, а крепнет и познает себя", на всем ее пространстве будет установлен "стройный правовой строй" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 148, 304).Столыпин был также убежден и в том, что правительство должно вести яркую рациональную политику, со всей настойчивостью и целеустремленностью реализовать в своей программе идею преобразования России "не в направлении радикального, но постепенного прогресса и закономерности" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 350).
В-седьмых, в условиях переходного периода огромное значение приобретала проблема налаживания оптимального сотрудничества между "обновленным" правительством, ответственным перед монархом, и вновь возникшими представительными учреждениями. Для совместной работы исполнительной и представительной власти, заявлял Столыпин, крайне важно найти "тот язык, который был бы одинаково нам понятен" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 63). Таким "языком", по его мнению, должно было стать одинаковое понимание правительством и "молодым народным представительством" общегосударственных и общенациональных задач. Обе ветви власти, считал Столыпин, должны проводить в жизнь "обдуманные и твердые новые начала государственного строя", что, в конечном счете, и должно было привести "к успокоению и возрождению нашей великой страны" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 62, 63, 34, 50, 86,240.264).
В вышеобозначенном концептуальном контексте осуществлялась разработка идеологии и методологии программы системных реформ, которую Столыпин образно называл "наша чернорабочая программа" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 239).
Идеология реформ базировалась на двух системообразующих и взаимосвязанных элементах. Об одном из них - роли государства и его институтов - уже говорилось выше. Вторым элементом являлась столыпинская идея о необходимости раскрепощения человека в России, формирование творческой и созидательной личности. Свою стратегическую задачу Столыпин видел в соединении этих двух "звеньев" - государства и личности - в единое органическое целое, одушевленное общим смыслом созидания Великой России. Идея такого соединения, с одной стороны, мощи государства, а с другой - творческой энергии свободной личности и должна была стимулировать формирование правового государства и гражданского общества в России, современных рыночных отношений и среднего класса.
Суть методологии столыпинских реформ заключалась в осознании единства общего замысла и технологии реализации. Подчеркивая национальный характер намечаемых преобразований, Столыпин считал важным придерживаться принципа: "Мы ничего насильственно, механически не хотим внедрять в народное сознание" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 106).
После предварительных замечаний перейду к рассмотрению содержательной стороны столыпинских преобразований. Учитывая их масштабность, выделю из них наиболее сущностные реформы, определяющие собой основной вектор преобразований в переходный период.
Одна из стратегических задач Столыпина состояла в освобождении, по образному его выражению, "становящейся личности" от бесчисленного множества вековых сословных, религиозных, национальных, общинных пут и перегородок. Правовые нормы, по его мнению, должны четко определить права и обязанности личности, ибо в противном случае "права эти и обязанности будут находиться в зависимости только от вождя и воли отдельных лиц" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 151). В этом плане непреходящее значение имел указ 5 октября 1906 г. "Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 102 - 107), самым непосредственным образом касавшийся судеб многомиллионного сельского населения. С одной стороны, указ ликвидировал архаичную систему разного рода ограничительных мер, вопиюще подчеркивающих гражданскую и политическую неполноправность "сельских обывателей", а с другой - предоставлял им широкий круг прав, уравнивающих их в правах с другими категориями населения. Уравнение прав крестьянства с остальными сословиями России, считал Столыпин, - должно быть не словом, а должно стать фактом (П.А.Столыпин. Нам нужна Великая Россия. - С. 251).
Отмене подлежали статьи старого законодательства, предусматривавшие:
а) обязательное исключение "сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий" из общества: при их поступлении на гражданскую службу; при производстве в чины; при получении орденов и знаков отличия; при окончании курса в учебных заведениях; при получении ученых степеней и званий;
б) с 1 января 1907 года отменялась подушная подать; круговая порука в уплате окладных государственных, земских и мирских сборов;
в) унижающие человеческое достоинство меры, как то: отдача неисправного плательщика "в заработки" и определение к нему опекуна в качестве взыскателя сборов и повинностей; принудительная отдача лиц на общественные работы в качестве наказания или при несостоятельности их в уплате присужденных по судебным приговорам денежных взысканий;
г) особые правила о наказуемости сельских обывателей и других лиц, подведомственных волостному суду;
д) запрещение сельским обывателям, не владеющим недвижимыми имуществами, обязываться векселями;
e) запрещение бывшим горнозаводским людям и крестьянам устраивать "огнедействующие" заведения, лесопильные заводы и мельницы, а также производить торговлю лесом в заводских селениях;
ж) утверждение губернатором земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами.
Согласно указу "сельские обыватели и лица других податных сословий" получали одинаковые с дворянством права в отношении государственной службы. Упразднялись все особые преимущества на занятие, "по определению от правительства", ряда должностей в зависимости от сословного происхождения.
"Сельские обыватели" освобождались:
а) от предоставления увольнительных, полученных от сельских сходов, при поступлении в учебные заведения и на гражданскую службу на все время прохождения курса в учебных заведениях;
б) от необходимости предъявления при поступлении в белое духовенство или при пострижении в монашество увольнения от общества, согласия казенной палаты и разрешения губернатора.
Вместе с тем в указе подчеркивалось, что лица, приобретшие "высшие права состояния", сохраняли за собой право оставаться в составе своих обществ, пользуясь "всеми связанными с принадлежностью к своим обществам правами, а равно и неся соответствующие обязанности". Одновременно "сельским обывателям", принадлежащим к составу сельских обществ, предоставлялось право вступать в другие сельские общества, а также свободно выбирать место постоянного жительства, получать бессрочные паспорта. Кроме того, сельским обывателя", обладающим установленным цензом, помимо надельной земли, предоставлялось право участвовать во вторых земских избирательных съездах и собраниях независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ уезда.
Принципиально важное значение для понимания столыпинской идеи освобождения "становяшейся личности" имел законопроект о неприкосновенности личности, жилища и тайны корреспонденции, который, с одной стороны, четко определял круг прав и свобод личности, а с другой - не менее определенно предусматривал ее обязанности (П.А.Столыпин. Нам нужна Великая Россия. - С. 78 - 99). Согласно законопроекту никто не мог быть наказан иначе, "как в порядке, законом определенном"; никто не мог быть судим "иначе, как тем судом, которому по закону подведомственно вменяемое в вину деяние"; никто не мог быть задержан или заключен под стражу либо подвергнут личному обыску "иначе, как в случаях, законом определенных, и притом лишь по предъявлении письменного о том требования, от подлежащей судебной власти исходящего". Одновременно в проекте фиксировались правовые функции полицейских, следственных и судебных органов, которые имели право действовать в строго обозначенных законом пределах. Как видим, разрабатывая проект, Столыпин ставил и решал две взаимосвязанные задачи: во-первых, личность, получив права, включалась в единое правовое пространство и воспитывалось в духе правопорядка и законности; во-вторых, фиксируемые в проекте права личности сопрягались с ее ответственностью за нарушение этих прав.
Консолидирующую политическую и социальную функцию выполнял комплекс законопроектов конфессионального характера (П.А.Столыпин. Нам нужна Великая Россия. - С. 107 - 139). Разрабатывая реформу свободы совести, Столыпин считал крайне важным найти "баланс интересов" между личностью, государством и "господствующей первенствующей Православной церковью" "Вместе с тем права и преимущества Православной церкви не могут и не должны нарушать прав других исповеданий и вероучений" (П.А.Столыпин. Нам нужна Великая Россия. - С. 53). По его мнению, осуществляя реформу совести, государство должно оставить за собой "и право, и обязанность определять политические, имущественные, гражданские и общеуголовные нормы, вытекающие из вероисповедного состояния граждан". Отстаивая свободу совести и право выбора личностью соответствующей конфессии, Столыпин настаивал на четком законодательном закреплении этого права. Так, в соответствующем законопроекте подчеркивалось, что каждому гражданину, достигшему 21 года, предоставлялось право перехода "во всякое вероисповедание или вероучение, принадлежность к коему не наказуема в уголовном порядке". Нельзя также не отметить, что Столыпин настаивал на юридической защите прав и чувств лиц нехристианских конфессий. Не случайно в законопроекте "Об отношении государства к отдельным вероисповеданиям" предусматривались меры наказания за оскорбление религиозных чувств лиц нехристианских вероисповеданий.
Столыпину принадлежит важная роль в инициировании целого ряда законопроектов, снимавших вековые противоречия между православными, старообрядцами и сектантами. Всем им предоставлялось право свободного исповедания их веры и отправления религиозных обрядов по правилам их вероучений, создания самоуправляющихся религиозных общин и избрания духовных лиц, настоятелей или наставников, сооружения храмов, молитвенных домов, богоугодных заведений, а также право приобретать и отчуждать, для осуществления целей общины, недвижимое имущество, образовывать капиталы, заключать договора, вступать в обязательства, подавать судебные иски и отвечать в суде. Выравнивание прав старообрядцев и сектантов с православными имело огромное значение для вовлечения в единый модернизационный процесс большого числа активных и инициативных граждан.
Принципиально важный шаг был сделан Столыпиным в снятии разного рода национальных ограничений и прежде всего относительно еврейского населения. Учитывая всю остроту и неоднозначность восприятия в российском обществе еврейского вопроса, П.А.Столыпин поставил его решение в конкретную плоскость.
В подготовленном под его руководством документе "О пересмотре постановлений, ограничивающих права евреев", подписание которого он настойчиво отстаивал у Николая II, предполагалось отменить:
а) запрет на проживание отдельных категорий евреев (механики, винокуры, пивовары, мастера и ремесленники, проживающие, без прекращения своего ремесла, в течение десяти лет вне черты оседлости) на всем пространстве Империи;
в) запрет на приобретение в городских поселениях недвижимых имуществ;
г) запрет на включение евреев в правление акционерных обществ, имевших земельную собственность.
Трудно также переоценить роль Столыпина в деле освобождения миллионов крестьян от традиционных общинных пут. Последовательно отстаивая законное право крестьян на выход из общины, он считал, что только таким путем удастся уничтожить "закрепощение личности, несовместимое с понятием о свободе человека и человеческого труда". Подчеркивая мысль о том, что "писаная свобода должна превратиться в свободу настоящую", он был убежден в том, что "пока крестьянин беден, пока он не обладает личной земельной собственностью, пока он находится в тисках общины, он остается рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы" (П.А.Столыпин. Нам нужна Великая Россия. - С. 105). Вместе с тем неверно считать, как это десятилетиями утверждалось в советской историографии, что столыпинское законодательство насильственно ломало крестьянскую общину. Подчеркивая мысль о том, что лишь личный собственник - "кузнец своего счастья", П.А.Столыпин считал принципиально важным, чтобы сам крестьянин сделал свой выбор: оставаться ему в "тисках" общины или же выйти из нее. "Правительство, - подчеркивал он, - считает совершенно недопустимым установление какого-либо принуждения, какого-либо насилия, какого-либо гнета чужой воли над свободной волей крестьянства в деле устройства его судьбы, распоряжения его надельной землей" (П.А.Столыпин. Нам нужна Великая Россия. - С. 247, 255). Задачу правительства он видел в том, чтобы убедить крестьян в очевидной истине: предлагаемый закон является последним звеном в "деле раскрепощения нашего земледельческого класса", его определяет главная мысль - "не земля должна владеть человеком, а человек должен владеть землей". Окончательный же выбор принадлежит самим крестьянам. И если они сделают этот выбор вполне сознательно и взвешено, то "мелкий земельный собственник, несомненно, явится ядром будущей мелкой земской единицы, он трудолюбивый, обладающий чувством собственного достоинства, внесет в деревню и культуру, и просвещение, и достаток".
Цементирующей идеей столыпинского законодательства была идея реализации прав и свобод граждан через систему выборного начала, начиная от низовых ячеек и структур (земельные, сельские общества и товарищества, сходы, советы, больничные кассы, профсоюзы, местное самоуправление) и вплоть до высших законодательных институтов - Государственной думы. Получая гражданские права и свободы, "становящаяся личность" непосредственно приобщалась в процессу выработки и принятия решений на всех уровнях. Реализация столыпинских законопроектов о правах и свободах граждан, безусловно, способствовало формированию в России нового типа личности - свободной, творчески активной, целеустремленной в выборе жизненной позиции и профессиональной ориентации. Именно такая личность и обеспечивала динамизм экономического роста в стране, создавала основу социальной и политической стабильности.
Прекрасно осознавая, что декларирование прав и свобод личности само по себе важно, но явно недостаточно, Столыпин считал необходимым реализовать всеобъемлющую судебную реформу, которая должна была создать единое правовое пространство в масштабах всей России. Эта реформа предусматривала унификацию законодательства, пересмотр устаревших правовых норм, замену их новыми, более соответствующими тем материальным, социальным и правовым отношениям, которые формировались в ходе преобразования.
Создавался единый и хорошо отлаженный механизм судопроизводства, максимально приближающий его к населению. В этом плане исследовательского интереса заслуживает базовый документ "О преобразовании местного суда". Обосновывая важность реформы местного суда, Столыпин подчеркивал, что надо его превратить в суд "доступный, дешевый, скорый и близкий населению" (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 154 - 217). Реформа предусматривала повышение образовательного и профессионального ценза мировых судей, их тесную связь с территорией, на которую распространялась юрисдикция местного суда (проживание на данной территории не менее года), материальную обеспеченность и независимость (владение землей или другим имуществом). Мировые судьи избирались сроком на три года земскими собраниями и городскими думами. Причем должность мирового судьи не могла быть совместима с другой должностью по государственной или общественной службе, за исключением только почетных должностей в местных богоугодных и учебных заведениях, а также звания гласного земских собраний или городских дум. В законе четко прописана компетенция мирового судьи, круг рассматриваемых им гражданских дел (имущественные дела, о найме, аренде, наследстве и т.д., не превышающие сумму в 1 тыс. руб.), уголовных дел (выговоры, денежные взыскания на сумму не свыше 1 тыс. руб. арест на 15 суток и заключение в тюрьму без права лишения состояния и преимуществ). Согласно закону граждане, обратившиеся в мировой суд, могли воспользоваться услугами высококвалифицированных адвокатов, а в случае необходимости им предоставлялись и услуги переводчика. Важно подчеркнуть, что закон о реформе местного суда пронизывала мысль о его самоценных примирительных и арбитражных функциях, позволявших добиться в ходе следствия и самого судебного процесса примирения сторон, поиск и принятие социально консолидированных решений. Закон представлял право гражданам обжаловать решения мирового суда в вышестоящих судебных инстанциях (съезде мировых судей, окружном суде, Правительствующем Сенате).
На демократизацию и гуманизацию судебной системы, на укрепление в населении, по словам Столыпина, "святости и нерушимости закона" была направлена целая серия законопроектов, обеспечивающих защиту граждан на предварительном следствии, вводящих институт условного осуждения (в зависимости от меры виновности с отсрочкой наказания на 3-5 лет), а также условного досрочного освобождения (после отбытия осужденным 3/4 определенного судебным приговором срока, с определением ему места жительства и содействием трудоустройству). Одновременно правительство Столыпина разработало законопроект о гражданской и уголовной ответственности должностных лиц, нарушавших законные права и свободы граждан.
Настаивая на законодательном обеспечении гражданских и политических прав и свобод личности, Столыпин предложил систему мер, направленных и на обеспечение ее экономических прав и свобод. При этом стратегическая задача Столыпина заключалась в том, чтобы в кратчайшие исторические сроки сформировать в России средний класс, являющейся прочным фундаментом гражданского общества и правового государства. В аграрно-крестьянской стране основным источником формирования и пополнения среднего класса могло быть только крестьянство, составлявшее 80% населения страны. Законодательно расширяя гражданские и политические права крестьян, Столыпин самым последовательным и решительным образом настаивал на формировании массового крестьянина-собственника. Правительство, подчеркивая Столыпин, "не могло не дать удовлетворения тому врожденному у каждого человека, поэтому и у нашего крестьянина, чувству личной собственности, столь же естественному, как чувство голода, как влечение к продолжению рода, как всякое другое природное свойство человека".
Считая частную собственность основой экономического возрождения России, Столыпин создал максимально благоприятные условия для реализации крестьяниным-собственником присущих ему природных качеств. В комплексе законодательных актов, посвященных решению векового "аграрно-крестьянского вопроса", подробнейшим образом прописывались права (личные и имущественные) выхода крестьянина-домохозяина из общины, землеустроительная политика правительства, в том числе и меры содействия и помощи (расширение землевладения, рациональное устройство и ведение хозяйства, льготные кредиты, судебная защита) в создании устойчивого и динамичного частного хозяйства и товарно-рыночного производства. В распоряжение крестьян были переданы казенные, удельные, кабинетские земли, которые они могли приобрести по ценам Крестьянского банка. Одновременно крестьяне получили ряд льгот: получение ссуд на хозяйственное устройство на хуторах и отрубах, на общеполезные надобности, на сельскохозяйственные улучшения, на переселение, на бесплатную перевозку ходоков; понижение платежей заемщиков Крестьянского поземельного банка и т.д. Кроме того, крестьяне бесплатно получали из казенных дач материал для возведения построек, освобождались от уплаты гербового обзора и пошлин при оформлении целого ряда землеустроительных документов.
Анализ аграрно-крестьянского столыпинского законодательства показывает, что правительство, осуществляя земельную реформу, сопоставимую по своим масштабам с отменой крепостного права, разрабатывала систему мер, направленных на установление социального мира и партнерских отношений в российской деревне. Как уже отмечалось выше, Столыпин, выступал против голого административного нажима, стремился обеспечить гражданские и имущественные права всех без исключения субъектов: помещика, отношения которого с крестьянами регулировались в рамках закона; крестьянина-личного собственника, права которого обеспечивались системой законодательных актов; крестьянской общины, сохранившей институты обычного права и свои общественно-хозяйственные функции.
Приступая к разработке реформы местного управления, Столыпин считал, что она не должна быть самоцелью исполнительной власти, а функциональным средством и механизмом, способствующим результативному проведению системных преобразований. Он сознавал, что в условиях преобразований старый административно-бюрократический аппарат, сформированный преимущественно по сословному принципу, пронизанный сервилизмом и коррупцией, не только оторванный, но и противостоящий местному управлению, явно не способен находить адекватные ответы вызовам времени. В представлении Столыпина речь должна была идти о формировании новой генерации административно-управленческой элиты, для которой были характерны: социальная мобильность, высокий профессионализм и компетентность, желание и умение работать одной "командой", открытость инновациям, идущим, в том числе, и со стороны общества. Не случайно девизом столыпинской концепции реформы местного управления стало: "Единое понимание замысла реформ и единая воля при их реализации".
Замышляя реформу местного управления, Столыпин считал важным наладить четкую прямую и обратную связь между центральными и местными исполнительными структурами и институтами, достичь синхронность их действий в деле реализации реформ. Учитывая слабую структурированность российского общества, которое еще находилось в начальной стадии трансформации в гражданское общество, он настаивал на том, что реформированные управленческие структуры должны, образно говоря, выполнить роль "оперативной разведки", не только чутко улавливая импульсы, идущие со стороны общества, но и сами инициируя новые задачи. Таким образом, реформа местного управления, по замыслу Столыпина, должна была сыграть роль мобилизационного фактора в деле дальнейшего динамичного развития России.
Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление столыпинская реформа местного управления получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов "Главные начала устройства местного управления (1906), "Об установлении главных начал устройства губернских учреждений" (1907), "Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений" (1907), "Положение о поселковом управлении" (1907), "Положение о волостном управлении" (1907), "Проект заключения об изменении и дополнении действующих узаконений об уездных установлениях в губерниях, управляемых по общему учреждению губернскому" (1907), "Положение о правительственных участковых комиссарах" (1907), "Положение о губернском управлении" (1907) . (Столыпин П.А. Программа реформ. - Т. I. - С. 252 - 308, 325 - 352).
Общая схема реформы управления выглядела следующим образом. Ее низовое звено - поселковое управление - возлагалось на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы. Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли, из состава принадлежащих обществу надельных земель.
Учреждениями общественного управления земельного общества являлись:
а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества;
б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями.
Земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял:
а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения;
б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).
Поселковое управление возлагалось на волостные общества лишь в тех волостях, в состав которых входило только одно сельское населенное место. Собственно же поселковое управление возлагалось на поселковые общества, состоящие из лиц и учреждений, владеющих недвижимыми имуществами, либо содержащих торговые, промышленные или ремесленные заведения в черте усадебной оседлости сельского населенного места. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.
Учреждениями управления поселкового общества являлись:
а) поселковый сход (распорядительный орган)
б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности участковым комиссаром: помощники старосты: поселковый писарь и вспомогательные должностные лица - составляли исполнительный орган.
Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества:
а) усадебными местами с жилыми постройками;
б) либо иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года - через опекунов и попечителей. Не имели права участия в сходе: иностранные подданные; монашествующие; чины общей полиции; осужденные и состоящие под следствием; подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы; объявленные несостоятельными должниками; лишенные духовного сана или звания за пороки; исключенные из среды обществ и дворянских собраний; состоящие под гласным надзором полиции.
Поселковые гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества: избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудно-сберегательных касс; запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений; рассмотрение строительного плана селения; устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ; выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов; назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности; установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей; распоряжение общественными имуществами и капиталами; заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества; подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.
Достаточно широким был круг обязанностей должностных лиц поселкового общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте "Положение о поселковом управлении" специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время исполнения службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока.
На поселкового старосту возлагались следующие обязанности: созыв и роспуск поселкового схода; приведение в исполнение приговоров схода; сношения по делам общества с подлежащими учреждениями; заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями; наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей; производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества; привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений; исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния; распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизотии и т.п.).
Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: староста и его помощники - замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица - выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей.
Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящихся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должен был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.
Второй ступенью местного управления являлось волостное управление, которое распространялось на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся в них имущества и заведения.
Волостное управление возлагалось на волостные общества, в состав которых входили все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное общество имело право приобретать и отчуждать как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных.
Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее: из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействия Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости; из представителей, находящихся в пределах волости, владений церквей, монастырей, казны и уделов.
Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости. Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно: земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействием Крестьянского банка; волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товарищей, церквей, монастырей, казны и уделов, недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.
Избрание волостных гласных производилось посредством закрытой баллотировки. В компетенцию волостного собрания входило: избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания; рассмотрение и утверждение отчетов старшины; избрание гласных в уездное земское собрание; устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов; выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости; устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений; устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов; раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами, натуральных земских повинностей; назначение денежных сборов на волостные расходы; распоряжение общественными имуществами и капиталами; заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.
Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющей грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных лиц. Как и поселковый староста, волостной старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей.
В компетенцию волостного старосты входили дела: общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара); земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний); волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров); по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках); сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности); задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях; воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности); по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов); по паспортной части - выдача видов на жительство и т.д.
Старшина имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие.
Итак, местное управление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Разрабатывая реформу местного управления, Столыпин стремился учитывать национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия). Столыпин тем самым создавал (прежде всего среди основной массы российского населения - крестьянства) предпосылки для формирования базовых элементов гражданского общества. Значительно расширяя гражданские права крестьян, он рассчитывал привлечь к управленческому процессу основную массу населения, приучая его к ответственности за выработку и принятие решений, от качества которых непосредственно зависело благосостояние и благополучие земельных, поселковых и волостных обществ. По сути, поселковое и волостное управление представляло собой местное самоуправление, хотя формально и не существовало законодательство о низовом местном самоуправлении (т.н. "мелкой земской единицы").
Настаивая в своих законопроектах на ликвидации должностей уездного предводителя дворянства и земского начальника, которые по преимуществу отстаивали сословные интересы землевладельческого класса - поместного дворянства, сковывали местную инициативу, предложил заменить их правительственными чиновниками (участковый комиссар). По его замыслу, правительственный участковый комиссар, являясь представителем правительственной власти, должен быть связующим звеном между поселковым волостным и уездным управлением, осуществлять надзор за их деятельностью. Городские общественные учреждения и чины общей полиции не входили в его компетенцию. Участковый комиссар назначался министром внутренних дел из лиц, достигших 25-летнего возраста, имеющих диплом об окончании высшего или среднего учебного заведения и соответствующий административный опыт. Он не имел права совмещать должность с какими-либо иными должностями по правительственной или общественной службе.
В круг компетенции участкового комиссара входило: ведение дел по земельному, поселковому и волостному управлениям, в том числе утверждение в должностях лиц поселкового и волостного управления, контроль за правильностью их распоряжений и наложение на них дисциплинарных изысканий, вплоть до отстранения от должности; участие в завершении поземельного устройства сельских обывателей; заведование делами по взиманию окладных сборов; заведование делами по военной и военно-конской повинностям; исполнение поручений правительственных учреждений; распоряжения при чрезвычайных обстоятельствах.
Действия участкового комиссара могли быть обжалованы в уездном совете. Определенные изменения в сфере управления предусматривались на уездном и губернском уровнях. В каждом уезде учреждалась должность начальника уездного управления, который являлся представителем общей правительственной власти в пределах уезда. Начальник уездного управления назначался царем по представлению министра внутренних дел из числа лиц, занимавших должности вице-губернатора, предводителя дворянства, непременного члена губернского по крестьянским делам присутствия, председателя уездного съезда, председателя губернской или уездной земской управы. Его должность не могла быть совмещена ни с какими иными должностями по государственной и общественной службе.
Начальнику уездного управления подчинялись (в порядке руководства, надзора и ревизии) все уездные правительственные учреждения и должностные лица МВД, а также участковые правительственные комиссары. Кроме того, он, по поручению губернатора, мог производить ревизии всех земских и городских учреждений, присутствовать в заседаниях земского собрания и городской думы, не участвуя, однако, в разрешении дел.
Начальник уездного управления являлся председателем уездного совета во всех его присутствиях и осуществлял руководство его занятиями и делопроизводством. В компетенцию уездного совета входило осуществление распорядительных, административно-судных и дисциплинарных функций. В порядке своей деятельности начальник уезда подчинялся руководству и надзору губернатора, представлял ему ежегодные отчеты о состоянии дел в уезде и о деятельности правительственных и общественных учреждений уезда.
Управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и одобрения Совета министров. Состоя в ведомстве МВД, губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению губернии. Губернатору принадлежит надзор за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, правительственными и общественными учреждениями и должностным лицами, исключая судебные установления, учреждения государственного контроля, Государственного банка и высших учебных заведений.
Губернатор являлся председателем губернского совета, осуществляя руководство через его структуры (общее, распорядительное адмнистративно-судное и дисциплинарное присутствия).
Таким образом, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и стимулировать проведение реформ в регионах. Вполне понятно, что Столыпин стремился подбирать и расставлять такие кадры, которые разделяли его программу преобразования России и выражали готовность активно участвовать в реализации реформ.
Второй составляющей столыпинской реформы управления, начиная с уездного уровня, было урегулирование отношений между органами местного управления и самоуправления. В "Главных началах преобразования земских и городских общественных управлений" содержалась продуктивная мысль о необходимости создания в уездах и губерниях смешанных коллегий (губернские и уездные советы), состоящих на паритетных началах из правительственных должностных лиц и представителей местного самоуправления. Такие коллегии должны были четко определить и разграничить компетенцию и функции тех и других органов, а также выработать конкретные предложения по всему периметру совместно решаемых проблем.
В целях устранения обособленности между органами управления и самоуправления предлагались следующие меры: преобразовать Совет по делам местного хозяйства на началах участия в нем выборных от земств и городов для предварительного обсуждения дел как законодательного свойства, так и распорядительных мер общего характера в области земского и городского хозяйства; расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях: - общественного призрения; народного здравия; ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела; путей сообщения и средств связи; издания обязательных постановлений о развитии земледелии, торговли и промышленности.
Все эти столыпинские мероприятия были направлены на создание предпосылки для продуктивной работы органов местного управления и самоуправления, которым и предстояло совместными усилиями проводить в жизнь системные реформы.
Ряд системных реформ в области экономики и налоговой политики способствовал расширению экономических прав представителей крупного, среднего и мелкого бизнеса, получивших возможность доступа к освоению природных ресурсов, ранее безраздельно контролируемых государством, созданию разноуровневых структур, ориентированных на защиту интересов предпринимательского класса (страховые товарищества, отраслевые съезды, Советы съездов, арбитражные суды, примирительные камеры и т.д.). Одним из наиболее действенных и эффективных мер, способствующих экономическому возрождению России и вовлечению в этот процесс формирующегося среднего класса, Столыпин считал реформирование архаичной налоговой системы и введение рационального налогового обложения. В этом плане принципиальное значение имел законопроект о введение в России прогрессивного налога, который, с одной стороны, должен был изменить приоритеты налогового обложения с целью "достижения возможной равномерности обложения и возможного освобождения широких масс неимущего населения от дополнительного налогового бремени", а с другой - стимулировать личную экономическую инициативу.
Вводя прогрессивную шкалу налогового обложения (кстати, из него исключались наследства, дарственные получения, страховые вознаграждения, выигрыши по процентным бумагам, суммы, направленные на богоугодные, благотворительные и просветительские цели), правительство установило начальную сумму облагаемого налога в размере 850 рублей в год, налог с которой исчисляли в сумме 6 руб. Причем в законе прописан индивидуальный подход к каждой категории плательщиков, а также возможная система льгот. Так, по ходатайству плательщика, облагаемый доход которого не превышал 4 тыс. руб. в год и на попечение которого находились более двух, не имевших самостоятельного дохода, членов семейства (не достигшие 21 года, неспособные к труду вследствие болезни, достигшие 60-летнего возраста) сумма налога понижалась на один разряд за каждого, кроме двух, члена семьи. В случае продолжительной болезни плательщика участковое по подоходному налогу присутствие могло снизить сумму исчисляемого налога, но не более, чем на три разряда.
В тесной связи с проблемами экономического возрождения России и темпами ее экономического роста Столыпиным ставились и разрабатывались реформы в области обеспечения социальных прав и гарантий различных категорий населения. Так, законодательно предполагалось закрепить право рабочих на экономические стачки и ограничить административное вмешательство в решение вопросов труда и капитала, представляя тем и другим свободу действий посредством создаваемых переговорных институтов и структур. В целом комплексе законопроектов социального характера, охватывавшем миллионы рабочих и служащих, содержалась система мер, направленных на оказание материальной помощи неспособным к труду путем страхования в случае болезни, увечий, инвалидности, старости, а также организации врачебной помощи и пересмотра нормирования труда подростков и женщин (сокращение продолжительности труда, запрещение использовать труд детей и женщин на подземных работах и в ночное время).
Следует особо подчеркнуть столыпинскую идею об "охранении жизни и здоровья подрастающего рабочего поколения". Так, например, помимо сокращения рабочего дня, по сравнению с взрослыми рабочими, и недопущении к труду во вредных производствах, подростки освобождались ежедневно в рабочее время на 3 часа для посещения общеобразовательных школ. Весьма гибким и дифференцированным был подход к социальным гарантиям рабочих на случай болезни, инвалидности и смерти: врачебная помощь предоставлялась за счет владельцев предприятий, денежная помощь выдавалась больничным кассам, представляющими собой выборный орган рабочего самоуправления. Причем размер денежного пособия на случай болезни или увечья устанавливался в пределах от 1/2 до 2/3 заработка заболевшего, если на его иждивении находились жена и не достигшие 15-летнего возраста дети (законные, узаконенные, усыновленные или внебрачные), а также воспитанники и приемыши, или не достигшие 15-летнего возраста братья и сестры, круглые сироты или родственники по прямой восходящей линии. При ином семейном положении заболевшему рабочему выплачивалось от 1/4 до 1/2 заработка. В случае болезни денежные пособия могли выплачиваться в течение 26 недель, а при повторных заболеваниях в совокупности 35 недель в течение года.
В случае получения увечья пособия выплачивались со дня несчастного случая в течение 13 недель. Если же рабочий за это время не выздоравливал, то с 14 недели ему выплачивалось пособие в размере 2/3 заработка. В случае же утраты трудоспособности рабочему выплачивалось пособие: при полной утрате - 2/3 его годового заработка; в особо тяжелых случаях в размере полного годового заработка. В случае смерти рабочего в результате несчастного случая пенсия выплачивалась: вдове (1/3), детям до 15-летнего возраста (1/6), круглым сиротам (1/4), родственникам в прямой восходящей линии, пожизненно, каждому в размере 1/6, братьям и сестрам, круглым сиротам до 15-летнего возраста - 1/6 годового заработка рабочего. Денежные пособия выплачивались беременным женщинам в размере ? заработка в течение двух недель до родов и в течение четырех недель после родов.
Продолжение следует. 
